Il termine modernizzazione si riferisce ad un insieme di cambiamenti che siano al tempo stesso “freschi e radicali” e “orientati al futuro”, dunque volti ad un presunto miglioramento della situazione corrente. Nell’ambito specifico della Pubblica Amministrazione (PA) e del settore pubblico in generale, entrambi gli elementi indicati – radicalità e impronta innovativa – sono riconducibili ad una serie di trasformazioni intervenute nei processi organizzativi ed operativi degli Stati contemporanei.

Complessivamente, queste trasformazioni rimandano a due modelli teorici – distinti eppur interconnessi – che sono oggi alla base della letteratura in materia di modernizzazione amministrativa. Il primo modello è quello del New Public Management (NPM), emerso a partire dagli anni Ottanta in alcuni paesi di matrice anglosassone e poi diffusosi a livello planetario. Il secondo consiste nella teoria della governance e, dunque, in un nuovo modo di intendere i processi di governo, a partire da una sostanziale riformulazione delle scale geografiche e istituzionali coinvolte nella gestione del territorio e della cittadinanza.

Governance e NPM sono concetti interrelati – il primo di natura politica, il secondo di natura organizzativa - che sembrano ricongiungere due prospettive analitiche distinte, cui tradizionalmente si fa riferimento per l’implementazione delle politiche pubbliche. Una prima prospettiva top-down enfatizza il ruolo e l’importanza degli attori e delle istituzioni centrali, nell’ambito di un quadro normativo definito a priori cui guardare per la risoluzione dei problemi di ordine pubblico; il limite di tale prospettiva spesso consiste in una scarsa conoscenza dei contesti locali su cui i problemi ricadono e vengono percepiti. La seconda prospettiva, invece, a partire dall’analisi di studi di caso – e secondo una logica bottom-up, intende descrivere e spiegare le variazioni che intercorrono tra i singoli contesti, ma non permette di generalizzare i risultati ottenuti. 

Il superamento di un approccio dicotomico è necessario per la spiegazione di fenomeni che oggi, sempre più, richiedono di ricongiungere generale e particolare all’interno di modelli analitici che siano in grado di cogliere le declinazioni locali dei processi globali. Governance e NPM, con la prima incentrata sui processi e il secondo sui risultati, enfatizzano il ruolo di guida (steering not rowing) di governi multilivello all’interno di organizzazioni decentralizzate, le cui diverse unità operative permettono di soddisfare le molteplici funzioni di cui il settore pubblico è oggi responsabile. A tal proposito, è stato notato come l’enfasi posta sulla funzione di steering rischia di far perdere di vista un elemento sostanziale dell’intero discorso, vale a dire la relazione tra governo e cittadini, per cui l’attenzione dovrebbe concentrarsi sulla capacità del governo di servire e rafforzare la cittadinanza attraverso istituzioni responsabili ed efficaci. In altre parole, il ruolo che il governo è chiamato a svolgere è quello di garantire il prevalere dell’interesse pubblico e collettivo, inteso come affermazione e condivisione di determinati valori, e non come semplice somma di interessi individuali e frammentari.

Proprio perché numerose e complesse, le funzioni pubbliche richiedono meccanismi gestionali non più fondati sulla logica del controllo e del comando centralizzato, bensì su una logica negoziale che permetta la definizione condivisa delle condizioni che regolano l’azione collettiva.